Капитальный ремонт МКД: первый этап реформы.

В современных условиях остро стоит вопрос о массовом проведении капитального ремонта жилого фонда страны. Существующие объёмы капитального ремонта многоквартирных домов не обеспечивают нормальных условий их эксплуатации. Капитальный ремонт дома должен проводиться в среднем один раз в 25 лет и должен составлять не менее 4% от общего объема жилищного фонда. С начала 90-х годов объем ремонта жилищного фонда составлял менее 1 %, что привело к критическому состоянию части жилого фонда, аварийности домов и невозможности восстановления некоторых жилых строений. Так называемый «недоремонт» в России составляет более 50%, для его ликвидации по подсчетам экспертов необходимо 3,6 трлн. руб. Проблема требует незамедлительного решения.

Предпосылки новелл

16 апреля 2012г. в Истре В.В. Путин, будучи в статусе Председателя Правительства РФ, провел совещание по вопросу развития жилищного строительства, где заявил, что сроки деятельности государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ» должны быть продлены до 2015 года, а усилия Фонда должны быть сосредоточены на переселении граждан из аварийного жилья и создании региональных систем капитального ремонта МКД. В частности, В.В. Путин сказал: «Для финансового обеспечения планового капитального ремонта жилого фонда на региональном уровне должна быть создана система, обеспечивающая аккумулирование, а главное, сохранность и целевое использование средств, выделяемых из различных источников, в том числе платежей граждан.»

И разработкой механизмов такого решения был занят законодатель 3 квартала 2012г. В результате был принят федеральный закон от 25 декабря 2012г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о капитальном ремонте МКД, 271-ФЗ). И это только первый шаг. И в 2013г. по вопросу капитального ремонта грядут большие перемены.

Основные концепции законодателя

Во-первых, стратегия жилищных реформ направлена на создание в субъектах РФ региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов. Законопроекты использовали категорию «региональный фонд капитального ремонта», а Закон о капитальном ремонте МКД уже оперирует в качестве ключевой фигуры такой системы «регионального оператора». В соответствии с п. 1 ст. 17, 271-ФЗ региональный оператор является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда. Такая система призвана принимать меры по обеспечению своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в МКД, осуществляемого на платной основе, за счет не запрещенных источников финансирования, в том числе платы собственников за капитальный ремонт МКД.

Во-вторых, направленность на экстренное и массовое сокращение «недоремонта» в стране. При формировании региональных систем капитального ремонта переход к нормативным объём ремонта должен быть обеспечен за 5-7лет, при этом уже на второй год объемы ремонта должны составить не менее 50% от нормального уровня. Таким образом, накопленный объем «недоремонта» должен быть целиком ликвидирован к 2030 году.

В третьих, неучастие государства в системе софинансирования. Финансирование капитального ремонта жилого фонда с участием федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007г. № 185-ФЗ показало определенные цифры в бюджете и теперь федеральных денег на такие проекты уже не будет. Создавать федеральные гарантийные агентства не планируется. Вместо этого перекладывается преимущественная часть вопросов на решение в регионы, без надлежащего ведомственного контроля на уровне федерации. Также финансирование капитального ремонта будет осуществляться за счет собственников квартир. В соответствии с Законом о капитальном ремонте МКД п.2 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖКРФ) теперь содержит следующие: «Плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя: 1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме; 2) взнос на капитальным ремонт; 3) плату за коммунальные услуги.»

Как собственники помещений в многоквартирном доме должны финансировать его капремонт?

Итак, в составе платы за жилье и коммунальные услуги для собственников помещений в доме отдельно выделяется взнос за капремонт в качестве обязательного постоянного платежа. Минимальный размер упомянутого взноса определяет региональный орган госвласти в соответствии с методическими рекомендациями, которые утверждает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. При этом названным собственникам предоставлено право принять решение об установлении взноса на капремонт в размере, превышающем минимальный. Уплаченные взносы на капремонт, проценты, внесенные в связи с ненадлежащим исполнением соответствующей обязанности, а также начисленные за пользование денежными средствами, находящимися на спецсчете, образуют фонд капитального ремонта.

Собственникам предоставлена возможность выбрать 1 из следующих способов формирования этого фонда: перечислять взносы на капремонт на специальный счет либо региональному оператору.

Важная роль отведена общему собранию собственников. Так, на нем принимаются решения об использовании фонда капремонта, о выборе способа его формирования и лица, уполномоченного открывать спецсчет и совершать операции с денежными средствами, находящимися на таковом. По общему правилу на основании решения общего собрания проводится капремонт общего имущества в доме.

Теперь в ЖК РФ закреплен отдельный раздел XI, посвященный организации проведения капремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Проблемы «общего котла»

Рассмотрим ситуацию, когда собственники на общем собрании принимают решение о формировании фонда капитального ремонта у регионального оператора. При обсуждении законопроекта в этой части политиками использовалась фраза «общий котел». На наш взгляд такое наименование объективно отражает реальность предложенной законодателем модели. Итак, рассмотрим подробнее основные черты такой модели.

1. Законом предусмотрена возможность использования накоплений одного дома на капитальный ремонт другого дома на возвратной основе. Распоряжаться целевыми накоплениями будет региональный оператор в соответствие с очередностью подлежащих ремонту домов. Еще на допарламентской стадии обсуждения такие предложения вызвали недовольство Минэкономразвития, ФАС, Общественной палаты РФ, а также Галины Хованьской (Справедливая Россия), возглавляющей профильный комитет Госдумы по жилищной политике и ЖКХ. Однако, в расчет возражения приняты не были. Дискуссии при обсуждении законопроекта, конечно, могут быть, а вот результаты голосования зависят от позиции лидирующей партии «Единая Россия».

2. Распоряжение целевыми накоплениями находится в ведении чиновников, которые утверждают график работ и очередность подлежащих ремонту домов. Такая схема финансирования из «общего котла» малопрозрачна. Жители отдавая деньги в распоряжение чиновников, не смогут ни контролировать расходы на общую реконструкцию, ни выбрать подрядчика, ни оперативно принять решение в случае необходимости срочного ремонта дома.

3. Немаловажно, что выйти из «общего котла» можно спустя 2 года после принятия собственниками МКД такого решения. Для сравнения: изменение способа формирования фонда на регионального оператора, т.е. вступление в «общий котел» предусматривает срок 1 месяц.

4. Ответственность регионального оператора перед собственниками МКД ограничена размером внесенных взносов по конкретному дому в «общий котел». Естественно, такое ограничение ответственности минимизирует гарантии надлежащей и добросовестной деятельности регионального оператора

5. Ряд политиков назвали такую схему скрытым налогом, который мы будем платить вне зависимости от того, в старом или новом доме живем – и безо всякой гарантии результата. Денежные средства будут уходить на ремонт старых домов, распределять средства будут чиновники.

6. Также в законе нет потенциала для развития конкуренции между финансовыми структурами. Наличие такой конкуренции позволило бы создать наиболее благоприятные условия для аккумулирования средств на капитальный ремонт;

7. Отсутствие надлежащего ведомственного контроля федерации, передача основных вопросов в ведение региона создают дополнительно благоприятную почву для коррупции и непрозрачности такой деятельности.

8. Принятую схему капитального ремонта часто сравнивают с «Пирамидой МММ»

Высока вероятность, что внедрение и практика использования такой схемы выявит большее количество недостатков.

Зарубежный опыт

Вполне естественно, что наиболее ценным является опыт бывших социалистических государств. Исходные условия жилого фонда бывших социалистических государств примерно одинаковы.

Остановимся подробнее на финансовом аспекте капитального ремонта МКД. Капитальный ремонт и приведение жилых зданий в состояние соответствующее современным требованиям, включая энергоэффективность, наиболее часто называют термином «реновация». Собственники помещений в МКД несут бремя расходов по содержанию и надлежащем состоянии своих помещений и общего имущества. Участие государства направлено на разработку мероприятий для облегчения финансового бремени жильцов, наиболее популярные способствуют получению кредитов и разного рода субсидий для реновации домов. Минимальная сумма для получения кредита стандартно составляет не менее 10% стоимости запланированного ремонта. Дополнительным обеспечением и гарантией для банков является деятельность специализированных агентств, которые за доступную плату (1-1,5% от суммы поручительства) предоставляют поручительство по кредитам ТСЖ и УК на реновацию МКД. Такая практика известна в Эстонии, Литве, Словакии. При этом целесообразность гарантийных агентств с годами снижается, поскольку такого рода кредитные продукты, к примеру, в Эстонии уже рассматриваются, как кредиты с низкими рисками. О преимуществах кредитования в данной сфере, полагаю, комментарии излишне. Это позволяет в короткий срок сделать дом безопасным, комфортным и, что важно для европейских государств, энергоэффективным.

Также для стимулирования собственников проводить капитальные ремонты МКД используют программы предоставления бюджетных субсидий. Субсидии могут предоставляться на проведение энергоаудита и разработку проектной документации, на проведением ремонтов, на оплату процентов по кредиту.

Общими в практике предоставления бюджетных субсидий в разных странах являются следующие принципы:
- инициатива по принятию решения о проведении реновации дома принадлежит собственникам помещений, решение принимается на общем собрании;
- предоставление бюджетных средств осуществляется по заявлению собственников и, как правило, на конкурентной основе;
- бюджетные средства предоставляются только при условии и по факту финансирования определенной доли стоимости работ самими собственниками помещений из собственных и заемных средств.

Нельзя говорить о том, что полное заимствование зарубежного опыта будет уместно для современной России. Инициативность «зарубежного собственника», к сожалению, далека от инертного и неэффективного собственника в России. Но, в целом, система субсидирования могла бы мотивировать жильцов, а также обеспечить и гарантировать финансовую стабильность процесса реновации МКД.

Логика законодателя

Формально законопроект, содержащий схему «общего котла» был внесен в Госдуму в конце апреля 2012г. группой депутатов Единая Россия. Но его появление явно инспирировано Минрегонразвития, которое первым предложило обязать собственников жилья скидываться на ремонт не только своего дома, но и соседних. Вносивший документ заместитель председателя комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Александр Сидякин это подтвердил. По его оценкам, «чтобы ликвидировать накопившийся «недоремонт», потребуется порядка 3 трлн. руб.». «Эта сумма непосильна для бюджета», - заявил депутат, считающий, что собственники должны самостоятельно заниматься реструктуризацией своих домов. Он утверждает, что схема «общего котла» уже апробирована в Татарстане и протестов населения не вызвала.

Но законопроект собрал несколько отрицательных отзывов: в Минэкономразвития сочли, что граждане будут ограничены в возможности распоряжаться своими деньгами. Схожие сомнения выразила и Федеральная антимонопольная служба. Глава комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению и ЖКХ Светлана Разворотева предупреждала депутатов и чиновников: это новшество приведет к неминуемому дополнительному росту коммунальных платежей, что чревато социальными протестами. Регионы на стадии обсуждения были против, среди них: Кировская область, Ставропольский край, Новосибирская область, Иркутская область, Саратовская область. К счастью, в законе собственнику был предоставлен выбор. Монополия одной модели маловероятно, что дала бы позитивный отклик населения.

И в завершение, следует отметить, что с принятием 271-ФЗ был обозначен лишь первый этап реформы. Как на федеральном уровне осталась пробельность по многим вопросам, в частности, разработка методических рекомендаций по установлению минимального взноса на капитальный ремонт МКД, так, в особенности, и на региональном уровне предстоит разработать самостоятельно нормативно-правовые акты, регламенты и программы для обеспечения жизнеспособности такой системы.